中国官方出口信用及其机构转型发展研究

【摘要】政策性金融是一国金融体系的重要组成部分。自1994年成立,中国三大政策性银行至今已有20年整的发展历程,承担了增强宏观调控、加快基础设施建设、优化外贸结构、促进本国产品和技术出口、助推企业“走出去”、推动区域协调发展等多项重任,推动实现了国家发展战略目标等多重使命,做出了重要的历史性贡献。与此同时,当前我国政策性金融机构在发展中也存在法律规范缺位、功能定位不明晰、业务范围不甚清晰、治理架构和监管机制不健全、资本金不足等一系列问题,制约着其进一步健康、可持续发展。2007年,中央金融工作会议就提出要按照“分类指导,一行一策”的改革原则,逐步推进政策性金融机构改革。2009年11月,国务院初步批复了中国进出口银行改革方案,明确中国进出口银行继续履行政策性金融的职能,为本国产品出口和国家对外经济合作提供金融支持。但由于多方面原因,实质性改革推进迟缓。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》第12条明确提出要“推进政策性金融机构改革”,标志着在全面深化改革的新时期,我国政策性金融机构面临的改革与转型发展更为迫切。在这样的背景下,本人基于多年来从事政策性金融信贷的实际工作经历和感受,并结合博士研究生期间的系统理论学习,选择了“中国官方出口信用及其机构转型发展”为题进行博士论文研究,以期从理论和国际比较角度来正本清源地阐述政策性金融中官方出口信用对一国经济发展的战略意义与重要功能作用,着重提出对当前中国而言,官方出口信用是助推实现“中国梦”不可或缺的重要机制性支撑,并从实务角度研究提出中国进出口银行转型发展的目标定位、业务范围、经营管理模式以及规范治理和健全监管等方面的若干建议。本论文主要分三大模块来论述：第一模块(论文第一章和第二章)是关于政策性金融的理论分析和相关观点辨析。对于政策性金融的改革和发展问题,一个时期以来,存在着两派观点：一种观点(多数学者持这种观点)认为基于我国的发展阶段和客观国情,中国政策性金融及其机构比世界上任何其他国家都更具有客观性、必然性和长期性,具有不可替代的历史重任和巨大的发展空间,应强化而非弱化；另一种观点则强调政策性金融存在着道德风险严重、不按市场规则评审贷款项目、对市场融资产生挤出效应等问题,主张应“去政策化”。针对这些讨论和争议,本论文分层次阐述了观点。首先,从理论层面来看,金融资源配置领域存在的市场失灵、准公共产品、信息不对称理论以及金融约束理论等为政策性金融的存在提供了理论解释。政策性金融是联接政府与市场两个领域、财政预算拨款与商业性金融信贷两种机制的资源配置方式和制度安排,是市场性与公共(产品)性、财政性与金融性、微观性与宏观性、有偿性与无偿性、直接管理与间接管理、市场缺陷与政府干预的“巧妙”结合体与统一体。政策性金融体现了经济社会发展客观需要的政府与市场的互补与融合,符合整个经济思想发展演进方向,其产生和发展具有历史的必然性,理论也得到了现实的印证。其次,从国际上看,政策性金融业务是长期存在的,即使是发达市场经济国家也存在强大且多样化的政策性金融服务。无论是号称最信奉不干预原则的美国,还是老牌的资本主义国家的英国、德国,抑或是战后出现过经济奇迹的日本、韩国,都存在着财政透明并有着非常清晰的长效介入机制的政策性金融机构,它们广泛地对本国中小企业、农业发展、进出口贸易给予融资支持和特殊扶助。再次,从我国现实国情需要来看,针对正在采取赶超型经济发展战略、追求实现“中国梦”的我国当前发展阶段来说,通过发展政策性金融以适当集中有限资金来重点支持制约经济社会发展、亟需加快建设的“短板”领域和“瓶颈”项目,如公益性和准公益性基础设施建设、战略性新兴产业、中小企业与“三农”发展、“走出去”等,以弥补金融资源市场化配置机制的不足,填充财政直接支出和商业融资之间的“中间地带”,追求政府财力依托机制转换,实现效率提升的倍加效应,无疑具有重要的现实意义,也应是我国在发展和完善政策性金融体系方面应牢牢把握的战略性着眼点。本文研究认为,政策性金融能够将政策性、优惠性和有偿性、市场化有机结合起来,在当前和今后很长一个时期,政策性金融将在国家经济和社会发展战略、促进经济增长、实现对外经贸发展战略和政治外交意图、从整体上提高我国国际竞争力等方面发挥重要作用。因此,在我国,政策性金融不是可有可无的,其战略地位和作用是不可或缺、不可替代的。第二模块(论文第三、四章),主要论述官方出口信用及机构的战略意义、功能作用以及国际比较和借鉴。从国际规则角度来看,官方出口信用是WTO和OECD框架下唯一认可和允许的合法手段,是政府可以灵活运用的重要政策工具。近年来世界经济形势发生了重大变化,各国对国际市场和海外资源的争夺日益激烈,各国官方出口信用机构的功能和作用都趋于加强,在各国经济和外交战略中扮演着越来越重要的角色。世界上70多个国家共建立有80多家官方出口信用机构,本文在考察美国、英国、德国、日本、韩国等国的官方出口信用机构及其运行的基础上,发现各国在各自发展过程中,不仅没有弱化官方出口信用的作用,反而是在不断强化其职能并赋予其新的工作和业务。中国作为世界第二大经济体,是世界120多个国家的第一大贸易伙伴,参与国际竞争和合作的程度将愈来愈深,进一步发展对外部环境和条件的依赖程度将越来越高。然而,当前我国仍处于国际分工和产业链的中低端,需要在参与国际竞争中提升贸易层次和发展水平,需要加大产品和资本输出,同时也需要从国际市场上获得更多发展资源,需要大力实施“走出去”发展战略。当前的外部环境,既有机遇,也有挑战,中国进一步加快发展需要深度参与并融入到国际经济体系中。官方出口信用及其机构作为中国参与国际竞争和国际经济合作的重要制度安排和政策工具,具有不可替代的重要作用和不可比拟的运作优势,因此其使命不但不应减弱,而是需要进一步发挥好更大、更积极、更为重要的作用。当然,发挥作用的方式需不断调整优化,以适应不断变化的国际经济竞争和合作新形势和新格局。第三模块(第五、六、七、八、九章),研究提出中国进出口银行改革和转型发展的基本方向和相关政策建议。中国进出口银行作为我国的官方进出口信用机构之一,自建行以来,认真履行国家赋予的职责,始终从国家政治经济大局出发,积极发挥了政策性融资渠道作用,为服务服务国家外交总体战略、推动国内经济转型发展、促进对外开放和加强国际经济合作做出了重要贡献。特别是在与安哥拉等非洲国家合作中开创的“资金信贷-基础设施项目-能源资源”的创新模式,实现了出口信贷和国家能源战略的有机结合,为我国建立了新的稳定的能源资源供应渠道,成效显著,意义重大。当然,也应该看到,中国进出口银行在发展中面临着一些亟待解决的突出问题：一是缺乏专门的立法规范；二是《章程》滞后于新的形势发展需要；三是资本充足率严重偏低,目前不到1%；四是融资成本较高,资金补充渠道较少且数量不稳定,客观上降低了支持能力和抗风险能力；五是政策性业务亏损缺乏规范、稳定的风险补偿机制,降低了机构自身抵御风险的能力；六是风险管控和监管机制还不够完善。基于此,本论文开宗明义地提出,我国官方出口信用机构改革和转型发展的功能定位应该是：在国际竞争中积极打造成为实现“中国梦”的机制性支撑,助推中国在新的时代条件下,实现国际经济合作的升级版。这是因为：首先,“中国梦”的追求和“两个百年”奋斗目标实质上是带有“赶超”意义的国家发展战略,必然要求超越一般市场经济理论的机制支撑,作为政策性金融体系重要组成部分的官方出口信用是不可或缺的重要机制和政策手段,可以发挥守正出奇的战略性功能作用。其次,当前我国开放型经济已站在新的历史起点,与此同时国内发展面临的能源、资源、环境约束趋紧,进一步发展离不开深度参与到国际竞争与合作中,国家与国家之间的竞争和合作,不能仅依赖于一般市场主体,还必须要有专门机构来体现和执行国家战略和国家意志,在这种背景下,我国官方出口信用机构的职能和作用应进一步强化、丰富和扩展,要全力打造成为“国家意志明显、政策定位明晰、业务种类齐全、服务功能完善、运行机制规范、风险控制有效”的国际经济合作银行。为了更好地发挥中国进出口银行作为官方出口信用机构的功能和作用,需要积极推进改革、拓展业务、规范管理和加强监管：一是明确转型发展的目标。论文研究提出,中国进出口银行改革与转型发展的主要目标应适应我国开放型经济发展的需要,以服务于我国实施“走出去”战略为重点,按照“政策性目标、市场化运作、专业化经营”总体原则,转型为国际经济合作银行,将进出口银行办成既有中国特色又符合国际规范的官方出口信用机构,为我国外向型经济发展和更好地参与国际经济合作提供全方位、综合性金融服务,以充分利用国内外两个市场、境内外两种资源,增强企业参与国际竞争的能力,优化资源配置,拓展我国发展空间。二是实施业务领域纵深开拓战略。与“国际经济合作银行”的目标定位相适应,就必须纵深拓展中国进出口银行的业务领域,在突出以支持“走出去”为重点和基本方向的基础上,紧密结合当前全球经济一体化和国际经济合作全方位发展的客观情况,在支持国际经济合作的深度和广度上下大力气开展创新,在支持领域和支持手段上勇于尝试。三是完善进出口银行资本金补充机制和资金来源机制。在资本金补充方面,一是建立国家财政预算追加注资机制；二是考虑由管理国家主权财富基金的中国投资公司向政策性银行注入资本金；此外,还可以考虑通过减免政策性银行税金来增补资本金。在完善资本金制度基础上,应建立资本、资产负债及风险拨备约束机制。在完善资金来源方面,建议通过财政借款、境外筹资、资产证券化、创新债券品种,搭建与外汇储备资金间沟通桥梁,加强与社保基金等大规模国有资金管理者的长期合作等方式,拓宽资金来源渠道,建立稳定、低成本、可持续的资金来源机制。四是进一步完善业务经营管理。总的指导思想是“分账户经营,分类核算,分类管理”。首先,坚持政策性金融发展方向,明晰政策性业务边界；其次,将业务分为政策性业务和自营性业务,与此相适应设立“国家账户”和“银行账户”,分别核算,在两个账户之间设置防火墙,以有效防范道德风险。对两类业务实行不同的风险补偿机制,属于“国家账户”的业务由财政补贴亏损,属于“银行账户”的业务则自负盈亏,建立不同的监督管理和评价考核办法,自营性业务盈利经批准后可用于补贴政策性业务,但自营性业务的亏损不能由财政弥补。此外,不同政策性金融机构之间应加强协调配合,在开展境外合作项目中不作为单个主体相互竞争,以避免损害国家整体利益。五是完善官方进出口信用机构立法和法律监管。首先,加快专门性立法规范,对中国进出口银行的性质、宗旨、职能定位、业务范围、治理、监管等以法律形式予以明确,为中国进出口银行依法经营、稳健发展提供法律保障,以从根本上解决制约发展的深层次矛盾。其次,要抓紧修订完善现有的《中国进出口银行章程》,及时动态调整中国进出口银行的业务范围,进一步规范治理结构,完善机构设置,明确内部控制和外部监督机制。六是建立健全规范的法人治理结构。按照现代企业制度要求,建立符合政策性银行特征的法人治理结构和严明的内部权责制度,形成有效的约束机制和良好的内部风险防范机制,完善治理结构,加强基础管理和制度建设。将董事会定位为部际协调和重大政策决策机构,体现国家发展战略意图,着重对中国进出口银行重大发展战略、发展规划以及业务范围等原则性问题做出决策。
【作者】王英磊；
【导师】贾康；
【作者基本信息】财政部财政科学研究所，财政学，2014，博士
【关键词】转型；改革；政策性金融；出口信用；官方；

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